Что внесла Тимошенко?
Итак, Юлия Тимошенко все же пошла на принятие правительственного документа по вопросам передвижений Черноморского флота. На заседании правительства 27 августа было утверждено постановление Кабинета Министров, регламентирующее форму документов, необходимых для пересечения границы Украины военнослужащими ЧФ России. И вопреки предположениям, что данный документ может оказаться не подписанным премьером, 29 августа он был обнародован на сайте правительства.
На брифинге после заседания Кабмина премьер сказала, что постановление носит сугубо технический характер. Но темы ЧФ она коснулась еще раз — в следующей многозначительной фразе: «Если мы сейчас не усилим нашу позицию по отношению к Крыму, если мы не создадим гармоничное сотрудничество с Черноморским флотом, будет очень-очень тяжело Украине». До сих пор, кажется, ни один из политиков «оранжевого» лагеря, говоря о ЧФ, не употреблял таких формулировок, как «гармоничное сотрудничество».
Сам документ более подробно прокомментировали другие правительственные чиновники. Так, глава МИД Владимир Огрызко сказал: «Если до сегодняшнего дня ЧФ РФ лишь сообщал украинской стороне о намерении в определенное время пересечь границу, то теперь российская сторона будет обращаться к украинской стороне за 72 ч, указывая, что имеет намерение пересечь границу. Им нужно будет заполнить необходимые формуляры, четко и ясно указать экипаж корабля или летательного аппарата, в какой порт он заходит, когда собирается его покинуть».
А замминистра юстиции Евгений Корнейчук (избиравшийся в Раду по списку БЮТ) сообщил газете «Дело», что принятый документ оказался гораздо более мягким, чем первоначальный проект, подготовленный в МИД: им предусматривались санкции к российской стороне в случае невыполнения новых правил, тогда как в итоге оставили только ссылку на право Украины обращаться в Международный суд.
Оба комментария, мягко говоря, очень неточны для чиновников такого уровня. На самом деле роль правительства Тимошенко в данном случае свелась к введению двух приложений в постановление № 863 от 19 мая 1999 г., принятое еще Кабмином Валерия Пустовойтенко, и к отмене остального текста постановления, за исключением шести приложений.
Тем самым правительством, во-первых, аннулирован установленный тогда порядок пересечения границы Черноморским флотом, поскольку существует новый, утвержденный указом президента от 13 августа текущего года № 706.
Во-вторых, утверждены формы списков членов экипажей военного корабля и летательного аппарата Черноморского флота, пересекающего границу страны в том или ином направлении. В них указываются название корабля (самолета), порт приписки (воинская часть), дата и направления прибытия (выбытия). Вопреки утверждениям министра иностранных дел, там не требуется указывать, когда корабль (самолет) должен покидать пункт, куда направляется.
Каждая форма также предполагает поименный список (с указанием паспортных данных) членов экипажа данного корабля (самолета). Списки лиц, не являющихся членами экипажа, и другие формы документов, о которых пресса сообщала как о принятых на заседании правительства, на самом деле предусматривались еще постановлением 1999 г. Не содержит нынешнее постановление и ссылки на возможность обращения в Международный суд, о которой говорил замминистра юстиции.
Контроль над ЧФ учредил Леонид Кучма
Любопытна история постановления № 863, с которого берет начало регламентация деятельности российского флота на украинской территории. У истоков его стоял Леонид Кучма (ибо президент — а не премьер — курировал военную и внешнеполитическую сферу). Министерство иностранных дел возглавлял Борис Тарасюк.
Данный документ был принят в период войны НАТО против Югославии (24 марта — 10 июня 1999 г.), когда Россия послала в Средиземное море корабли ЧФ для наблюдения за происходящим. Не вызывало сомнений, что с ее стороны тем дело и ограничится — Россия никоим образом не вмешается в конфликт, длящийся уже около двух месяцев. Напротив, специальный представитель Ельцина Виктор Черномырдин (нынешний посол в Киеве) периодически летал в Белград, чтобы уговорить Милошевича капитулировать. Однако на Банковой решили, что есть смысл воспользоваться этой ситуацией и увязать выход ЧФ за украинские пределы с согласием украинского Генштаба. Большинство норм принятого тогда постановления скопированы в нынешнем указе Ющенко № 706.
Однако 9 июня 1999-го — через три недели после издания постановления и накануне окончания войны в Югославии — Кабмин приостановил действие документа, поручив МИДу и другим министерствам и ведомствам провести дополнительные консультации с компетентными органами России относительно условий пересечения украинской границы кораблями и самолетами ЧФ.
Кроме международного фактора, Леонид Кучма был вынужден учитывать и недовольство российской стороны.
Так, 4 июня 1999 г. было подготовлено резкое заявление Госдумы, которой на тот момент еще не были ратифицированы украинско-российские соглашения по Черноморскому флоту: ратификация последовала через 10 дней после приостановки украинского постановления. А главное — команда Леонида Кучмы нуждалась тогда в российской поддержке на президентских выборах. И она была оказана: кто знает, как окончились бы те выборы, если бы уже с осени пошли такие отключения электричества, какие то и дело случались последующей зимой — после того как Россия разъединила до того объединенные энергосистемы наших стран.
Но 24 января 2000 г., уже во время премьерства Виктора Ющенко и в разгар второй чеченской войны, Кабмин возобновил действие постановления — принятого, впрочем, в смягченной редакции. Так, был введен уведомительный порядок пересечения украинской границы, тогда как согласно первоначальному варианту для этого требовалось разрешение начальника Генерального штаба Вооруженных сил Украины.
При этом, хотя период уведомления оставался прежним (72 ч), появилась норма, что в экстренных случаях ЧФ может уведомлять украинские власти о пересечении границы с начала подготовки корабля к выходу в море, а летательного аппарата — к полету, но не менее чем за час до выхода и полета.
Были также изъяты и еще три важные нормы:
о предоставлении российской стороной данных о наличии на пересекающих границу кораблях и летательных аппаратах вооружения, боеприпасов и взрывоопасных веществ, военного имущества и оборудования;
о том, что представители контролирующих органов Украины во время проведения контроля военного корабля или летательного аппарата ЧФ могут при необходимости произвести его досмотр;
о том, что в случае отказа командира военного корабля или летательного аппарата ЧФ выполнять требования законов и других нормативно-правовых актов Украины пограничные войска запрещают ему находиться в территориальных водах или на территории Украины.
Российско-украинское соглашение и практика стран НАТО
Публичных возражений России в связи с возобновлением действия постановления не последовало. Следовательно, ее не стесняла украинская регламентация, которая вполне отвечала нормам соглашения «О статусе и условиях пребывания ЧФ РФ на территории Украины», на тот момент уже прошедшего процедуру ратификации в парламентах обеих стран.
Так, согласно ч. 1 ст. 15 этого документа, «перевозки войск, лиц, входящих в состав воинских формирований, следующих одиночным порядком и в составе воинских формирований, вооружения, военной техники и других материально-технических средств, караулов и специалистов, их сопровождающих, всеми видами транспорта, которые выполняются в интересах Черноморского флота Российской Федерации, осуществляются в приоритетном порядке с соблюдением пограничного, таможенного и иных видов государственного контроля при пересечении российско-украинской границы в соответствии с действующим законодательством Украины».
А в соответствии с ч. 5 той же статьи, «передвижения, связанные с деятельностью воинских формирований вне мест их дислокации, осуществляются после согласования с компетентными органами Украины».
Очевидно, что Россия до сих пор выполняла постановление № 863 в редакции, принятой в 2000 г.: если бы оно не соблюдалось данной стороной, «оранжевые» власти давно бы это ей инкриминировали. И, вероятно, именно ввиду отсутствия подобных инцидентов этот документ оставался неизвестным не только широкой общественности, но и многим российским политикам высокого уровня, которым из-за такой неосведомленности представляется, что Украина лишь сейчас принялась вводить контроль над передвижениями ЧФ.
Сам по себе такой контроль со стороны государства, имеющего на своей территории иностранные военные базы, соответствует международной практике. Так, в одном из ключевых документов НАТО — Лондонском соглашении «О статусе вооруженных сил» от 19 июня 1951 г. — указано, что «принимающая сторона может требовать контрасигнации своим полномочным представителем приказа о передвижении войск» (ст. 3, ч. 2., п. b; http://www.nato.int/ docu/basictxt/b510619a.htm). Однако из приведенного текста видно, что в альянсе рассматривают такую контрасигнацию как право, а не обязанность принимающего государства.
При этом американцы всячески стараются избавиться от подобного контроля, заключая со странами альянса соответствующие двусторонние соглашения. Например, в соответствии с ч. 1 ст. 8 соглашения «О сотрудничестве в области обороны» между США и Болгарией от 28 апреля 2006 г. (http://sofia.usembassy.gov/ uploads/images/JbIFtwHHCCQIa4RiY-GhsQ/Agreement_EN.pdf) Болгария отказывается от своего права на контрасигнацию приказа о передвижении войск. Ст. 9 не дает болгарским представителям права подниматься на борт кораблей и самолетов США без согласия американской стороны, а также предусматривает освобождение американских кораблей и самолетов от навигационных, портовых и других обязательных сборов. Правда, оговорено, что «США в разумных пределах оплачивают затребованные и полученные услуги».
В целом этот документ гораздо более детализирован, чем украинско-российские соглашения по флоту, что говорит о более качественной работе американских дипломатов по сравнению с российским дипкорпусом 10-летней давности. Между тем потребность в детализации в большей степени диктовалась обстоятельствами именно в случае с Севастополем. Ибо здесь речь шла об использовании базы на территории государства, не входящего в единую для обеих стран систему безопасности, а длительный (как минимум 20-летний) срок действия соглашения не позволял Москве рассчитывать, что все это время предстоит иметь дело с Леонидом Кучмой, с которым проблемы, пусть не без периодических сложностей, все же решались.
Но хотя российский МИД на тот момент возглавлял уже не Козырев, а многоопытный Примаков, в соглашении по ЧФ оказались места, которые теперь дали президенту Украины легитимную возможность выпустить нынешние указы.
