Не о Шаповале, а о принципах Конституции
На днях Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия) представила весьма критическое заключение о проекте Конституции Украины, подготовленном группой правоведов во главе с профессором Владимиром Шаповалом. Представители президентского лагеря немедленно предприняли попытку преуменьшить значение данного события. Например, министр юстиции Николай Онищук назвал вердикт «холостым выстрелом», подчеркнув, что рассмотренный комиссией документ «не является официальным проектом изменений в Конституцию. Более того, это даже не проект, который разрабатывается Национальным конституционным советом».
На первый взгляд возражение как будто убедительное. Разумеется, когда президентская сторона предложит свой проект Конституции (пока что, напомню, имеется только его концепция, причем разработанная не собственно НКС, а лишь его рабочей группой в конце апреля), он наверняка будет отличаться от проекта группы Шаповала. Однако это не дает оснований для пренебрежительной оценки заключения комиссии, озвученной Онищуком. Отметим, в частности, что отрицать причастность НКС к рассмотренному комиссией документу не вполне корректно: четверо из пяти его авторов — Вадим Аверьянов, Николай Козюбра, Альберт Корнеев и сам Шаповал — входят в рабочую группу НКС по написанию проекта Конституции (состоящую всего из 15 человек), да и пятый — Ростислав Михеенко (глава службы Секретариата Президента по обеспечению связей с КСУ и ЦИК СП) — также является членом НКС.
К тому же главная ценность мнения европейских правоведов отнюдь не в привязке к конкретному документу. Несоизмеримо большее значение для нас имеют следующие три аспекта. Во-первых, изложение принципов, которыми необходимо руководствоваться при конституционном реформировании вообще и в организации исполнительной власти в частности. Во-вторых, оценка ряда норм действующей Конституции в их соотнесенности с европейской практикой. В-третьих, оценка подходов к конституционной реформе, которые, как ожидается, продемонстрирует в ближайшее время президентская сторона, предлагая формально иной документ. Ведь проект Шаповала, как известно, весьма импонирует этой самой стороне. Во всяком случае публикация его «Главредом» (http://www.glavred.info/archive/ 2008/02/28/ 163946-5.html) — информированным о делах в СП и благосклонным к Ющенко — сопровождалась словами о том, что это «проект Конституции, которая, говорят, очень нравится Президенту».
Именно тремя перечисленными аспектами руководствовались и Мониторинговый комитет ПАСЕ, направивший документ в марте на обсуждение Венецианской комиссии, и сама комиссия. Как отмечается во вступительном слове к ее вердикту, «рассмотренный проект не является официальным и не был поддержан каким-либо государственным органом. Тем не менее это важный элемент продолжающейся дискуссии о конституционной реформе в Украине и один из документов, рассматриваемых Национальным конституционным советом, учрежденным Президентом Ющенко. Поэтому оценка данного проекта будет важна для нынешних и будущих попыток внести изменения в Конституцию Украины или принять новую Конституцию».
Формально такой подход поначалу разделяли и видные фигуры в президентском лагере. Так, еще 16 мая заместитель главы СП Марина Ставнийчук говорила о том, что хотя проект Шаповала и не имеет официального характера, «рекомендации Венецианской комиссии будут интересны для Украинского государства». Знай она тогда, каким именно окажется содержание рекомендаций, вероятно, воздержалась бы от демонстрации готовности принять их к сведению.
Заключение Венецианской комиссии — документ солидного объема, что не позволяет полностью привести его в газетном материале. Поэтому процитируем только наиболее интересные и принципиальные положения, касающиеся полномочий ветвей власти (впрочем, разделы Конституции, не посвященные органам власти, проект Шаповала особо не затронул, а посему Венецианской комиссии практически не пришлось их комментировать).
Избранные места из выводов экспертов
Раздел IV — Верховная Рада Украины
Общие замечания
38. Предлагаемые поправки к Разделам IV— VI не содержат фундаментальных изменений во взаимоотношениях основных политических структур, т. е. Верховной Рады, Президента и Кабинета Министров. Президент продолжает осуществлять относительно широкие полномочия. Заслуживает одобрения исключение проблематичных положений о парламентских фракциях и их коалициях, присутствующих в ст. 83 действующей Конституции. Ст. 95 о роспуске Рады должна быть пересмотрена.
Статья 85
41. Что касается так называемого императивного мандата, Венецианская комиссия вновь подчеркивает его несовместимость с европейскими стандартами. Полная зависимость отдельного депутата от партии или избирательного блока несовместима с ролью, которую депутат должен играть в свободной парламентской системе. Более того, предложенная норма дает полномочия «высшему руководящему органу соответствующей политической партии» противоречить воле избирателей. Это было бы недемократическим шагом.
Комментарий. Ни данный проект, ни Концепция Конституции, предложенная НКС, не закрепляют в Основном Законе понятия о коалиции парламентских фракций. А Концепция хотя и не говорит прямо о ликвидации императивного мандата, однако намекает на такую возможность, утверждая, что «с учетом рекомендаций Венецианской комиссии и ПАСЕ следует уточнить основания и порядок прекращения полномочий народного депутата». Несомненно, президенту выгодно ликвидировать это наиболее раздражающее Европу положение, но не сразу. Разумнее сначала включить его в неофициальный, но имеющий резонанс проект — и лишь затем исключить. Тогда благодарная Европа, может, и не заметит других дефектов, ибо сработает логика из старого анекдота — сначала ввести в помещение козу, а потом вывести ее.
Статья 91
44. Проект не учитывает прежнего предложения Венецианской комиссии ввести конструктивный вотум недоверия, т. е. парламент может выразить свое недоверие Премьер-министру, только избрав нового Премьер-министра.
Статья 95
Комментарий. Данная статья касается роспуска Верховной Рады президентом. Проект Шаповала давал такое право главе государства без указания в Конституции каких-либо оснований для подобного шага. А в случае неутверждения программы правительства в течение 15 дней после ее представления роспуск Рады интерпретировался уже не как право, а как обязанность президента. В качестве альтернативного варианта допускалось и объявление президентом референдума о доверии парламенту, при этом в случае получения доверия парламент мог сместить главу государства двумя третями голосов. Оба варианта встретили жесткую критику.
45. Не является удовлетворительной ни одна из альтернативных норм, касающихся досрочного прекращения полномочий Верховной Рады. Так как депутаты Верховной Рады получают свой мандат непосредственно от народа на определенный период времени, должны существовать убедительные причины для досрочного прекращения полномочий парламента. Предлагаемая ст. 95 (1) ведет к роспуску и в тех случаях, когда его можно избежать. В соответствии с предложенным текстом полномочия Верховной Рады «могут быть досрочно прекращены Президентом после консультаций...» В соответствии с текстом эти консультации не имеют каких-либо специфических последствий. Даже если Председатель Верховной Рады, Премьер-министр и лидеры парламентских фракций выступают против, Президент может распустить Верховную Раду. Более того, Президенту не требуется никаких оснований для роспуска Верховной Рады.
46. Альтернативный вариант, основанный на всеукраинском референдуме, выглядит еще хуже. Референдумы не являются надлежащим средством разрешения краткосрочного политического кризиса. Референдум несет в себе риск продления кризиса, так как даже после успешного референдума потребуются новые выборы. Процедура делает Президента активным игроком в политической борьбе за власть и создает основания для открытых политических противоречий между Верховной Радой и Президентом. Заслуживает критики и наделение Верховной Рады полномочиями сместить всенародно избранного Президента по политическим мотивам.
Комментарий. В отличие от проекта Шаповала, концепция рабочей группы НКС не предполагает референдума о доверии Верховной Раде. Положения об основаниях для роспуска Рады там не выписаны, лишь отмечено, что парламент непременно распускается в случае, если он не утвердит кандидата в премьеры с трех попыток — предложенного сильнейшей фракцией, предложенного второй по численности фракцией и, наконец, предложенного президентом. Однако из текста концепции следует, что могут быть и другие основания. Поэтому замечания о повышении роли консультаций президента со спикером, премьером и лидерами фракций (в трактовке нынешней Конституции такие консультации сводятся, в сущности, к ни к чему не обязывающим формальностям) представляются весьма ценными.
Статья 96
47. Эта статья повторяет норму нынешней Конституции о том, что почти все решения Рады требуют большинства от ее конституционного состава. Это делает принятие решений исключительно трудным, особенно при наличии незначительного парламентского большинства. В соответствии с обычной парламентской практикой для большинства решений должно быть достаточно большинства голосов от числа присутствующих депутатов при условии наличия кворума.
Комментарий. Наконец-то европейские юристы — вероятно, под влиянием крайне незначительного перевеса большинства над оппозицией в Верховной Раде — обратили внимание на несоответствие украинских и европейских норм в этой области, обычно игнорируемое украинскими политиками и экспертами (хотя автор этих строк неоднократно писал в «2000» о данной проблеме).
